Il memorandum d’intesa (MoU) tra gli Stati Uniti e l’Iran, firmato il 17 giugno, sembrava aver ottenuto ciò che settimane di confronto militare non avevano raggiunto. Ha prorogato il cessate il fuoco, ha riaperto la strada ai negoziati e ha offerto la prospettiva di ripristinare la stabilità in una delle regioni strategicamente più importanti del mondo.
I primi indicatori erano incoraggianti. Il trasporto commerciale attraverso lo Stretto di Hormuz, che trasporta circa un quinto del commercio mondiale di petrolio, ha iniziato a riprendersi. I flussi di petrolio sono aumentati notevolmente, mentre le esportazioni iraniane sono più che raddoppiate rispetto al minimo storico della guerra grazie alla temporanea deroga alle sanzioni. Circa 340 navi commerciali hanno attraversato lo Stretto durante la settimana dal 22 al 28 giugno, rendendolo il periodo più trafficato dall’inizio delle ostilità il 28 febbraio. Per un breve momento, la diplomazia sembrò avere successo.
Nel giro di poche settimane, tuttavia, le navi stavano nuovamente scomparendo dallo stretto, gli scambi militari erano ripresi e i mediatori cercavano un’altra tregua temporanea, semplicemente per salvare l’accordo originale. Quella che sembrava una svolta diplomatica si trasformò rapidamente in un altro fragile cessate il fuoco. Il suo rapido disfarsi ha messo in luce la metà mancante del processo di mediazione: le parti avevano concordato un testo politico, ma non i meccanismi necessari per attuarlo, mentre gli Stati che hanno mediato l’accordo non avevano la leva finanziaria per farlo aderire.
Parte del problema era che la firma dell’accordo era stata considerata il culmine della mediazione piuttosto che l’inizio della sua fase più impegnativa. Gli Stati Uniti e i mediatori sembrano essersi concentrati sulla garanzia di un testo politico reciprocamente accettabile. Il successo è stato misurato dalle firme e dalle dichiarazioni pubbliche, con troppa poca attenzione alle sfide che inevitabilmente sorgono una volta che governi, eserciti, regolatori, banche, assicurazioni, compagnie di navigazione e alleati regionali iniziano a mettere in pratica un accordo. Le questioni relative all’interpretazione, alla sequenza, alla verifica, alla risoluzione delle controversie e al rafforzamento della fiducia sono state in gran parte rinviate anziché risolte.
Come molti accordi di cessate il fuoco, il protocollo d’intesa di giugno si basava fortemente su un’ambiguità costruttiva. Questo era comprensibile. Sia Washington che Teheran avevano bisogno di sufficiente flessibilità politica per presentare l’accordo come una vittoria al pubblico interno, lasciando irrisolte le questioni difficili. Tale ambiguità può consentire alla diplomazia di andare avanti quando un accordo completo è impossibile.
Ma l’ambiguità è utile solo quando esistono meccanismi chiari per gestire ciò che rimane irrisolto. Altrimenti, i disaccordi migrano semplicemente dal tavolo delle trattative alla fase di attuazione, dove la fiducia è inferiore e i costi politici del fallimento sono considerevolmente più alti. Il protocollo d’intesa si riferiva al mantenimento dello “status quo” nucleare senza definire quali attività fossero consentite o vietate. Prevedeva l’alleggerimento delle sanzioni senza specificare quali restrizioni sarebbero state sospese, sotto quale autorità legale o secondo quale calendario. Si riferiva anche ai beni iraniani congelati senza stabilire in che modo tali fondi sarebbero stati rilasciati, controllati o monitorati. Il dibattito pubblico ha suggerito che alla fine potrebbero essere disponibili circa 12 miliardi di dollari, ma sono emersi rapidamente disaccordi sulla questione se i fondi sarebbero rimasti in conti di deposito a garanzia supervisionati o sarebbero finiti sotto il controllo iraniano senza restrizioni.
La stessa debolezza era evidente nelle disposizioni marittime. L’accordo richiedeva all’Iran di “prendere accordi facendo del suo meglio per il passaggio sicuro delle navi commerciali” e di impegnarsi in un dialogo con il Sultanato dell’Oman per definire la futura amministrazione e i servizi marittimi dello Stretto di Hormuz “in linea con il diritto internazionale applicabile e i diritti sovrani degli stati costieri dello Stretto di Hormuz”. Tuttavia non ha stabilito alcun quadro concordato che disciplinasse la navigazione, la sicurezza marittima, le procedure di ispezione, gli accordi sulle rotte o la risoluzione delle controversie. Il linguaggio ha inoltre permesso a Teheran di interpretare l’accordo come un riconoscimento di un futuro ruolo nell’amministrazione dello stretto.
Il traffico commerciale si è inizialmente ripreso perché i mercati hanno risposto positivamente all’annuncio del cessate il fuoco. La fiducia, tuttavia, è rimasta fragile perché gli accordi istituzionali necessari per sostenere il trasporto marittimo normale non sono mai stati concordati. Sebbene Washington si sia impegnata a concedere una deroga temporanea alle sanzioni di 60 giorni per coprire limitate attività di vendita di petrolio, banche, assicurazioni e spedizioni, molti assicuratori, raffinerie e compagnie di navigazione sono rimasti cauti. Una finestra legale di due mesi era semplicemente troppo breve per giustificare il ripristino di rapporti commerciali a lungo termine del valore di miliardi di dollari.
L’Iran ha indubbiamente beneficiato della tregua. Si stima che durante il periodo di deroga abbia esportato circa 70 milioni di barili di petrolio, per un valore di circa 5-6 miliardi di dollari. Tuttavia, il petrolio caricato sulle petroliere non si traduce necessariamente in fondi illimitati che raggiungono Teheran. L’incertezza sulle sanzioni, sugli accordi di deposito a garanzia e sulle procedure bancarie ha impedito alla ripresa commerciale di fornire il significativo sollievo economico previsto dall’accordo.
Il cessate il fuoco ha inoltre dato ad entrambe le parti il tempo di prepararsi alla possibilità che la diplomazia potesse fallire. Gli Stati Uniti hanno ricostituito le scorte militari e riposizionato le risorse regionali, mentre l’Iran ha sfruttato la pausa per gestire una delicata transizione politica e proiettare la continuità attraverso i funerali del leader supremo. I mediatori speravano che il tempo avrebbe generato progressi politici. Invece, entrambe le parti lo hanno utilizzato per rafforzare le proprie posizioni nel caso in cui i negoziati fallissero. L’episodio ci ricorda che l’attuazione non è semplicemente un esercizio amministrativo che segue una diplomazia di successo; è diplomazia con altri mezzi. Ogni disaccordo su sequenziamento, sanzioni, verifica, conformità o interpretazione richiede una mediazione continua se si vuole che un accordo duri.
I fallimenti nell’attuazione del protocollo d’intesa non sono stati semplicemente il risultato di una stesura debole. Riflettevano una debolezza più profonda nel processo di mediazione: gli Stati che hanno ottenuto l’accordo avevano abbastanza fiducia per riunire le parti, ma non abbastanza potere per costringerle a risolvere le controversie o onorare i propri impegni una volta iniziata l’attuazione.
Uno sviluppo incoraggiante è che lo sforzo di mediazione si è ampliato. Quella che era iniziata in gran parte come un’iniziativa pakistana si è evoluta in una coalizione diplomatica più ampia, con il Qatar, l’Egitto e altri partner regionali che sostengono gli sforzi per ripristinare il cessate il fuoco e rilanciare i negoziati. Questa espansione distribuisce il considerevole onere politico, finanziario e logistico della mediazione, amplia l’accesso diplomatico alle parti interessate regionali, tra cui Israele, Hezbollah e altri, e rende il processo più resiliente nel caso in cui un singolo canale venga bloccato.
Tuttavia, difficilmente l’espansione da sola potrà risolvere il problema emerso. Gli ulteriori mediatori hanno molto in comune: sono interlocutori fidati con forti relazioni regionali, ma possiedono un’influenza limitata sui calcoli strategici di Washington e Teheran. Possono facilitare il dialogo, ridurre le incomprensioni e sostenere i negoziati. Da soli non possono garantire l’attuazione.
Le ultime proposte illustrano il punto. I mediatori stanno discutendo la riapertura di una rotta marittima settentrionale “approvata dall’Iran”, attualmente interessata dal blocco navale statunitense, insieme a una rotta meridionale sostenuta dagli Stati Uniti dove le navi hanno dovuto affrontare attacchi iraniani. Stanno anche valutando possibili accordi per le tasse di transito, attraverso un fondo gestito congiuntamente o attraverso un meccanismo che consenta all’Iran di riscuotere tasse legate alla sicurezza marittima e ai servizi ambientali. Questi accordi potrebbero contribuire a rilanciare il MoU, ma da soli difficilmente riusciranno a garantire un cessate il fuoco duraturo, a ripristinare la fiducia nella navigazione commerciale o a sostenere un significativo alleggerimento delle sanzioni.
L’attuazione sostenibile richiede una diversa forma di sostegno internazionale. Man mano che i negoziati passano dall’accordo sui principi all’attuazione degli obblighi, diventano sempre più importanti garanti esterni più forti. Le grandi potenze con una significativa influenza economica, politica e strategica possono fornire incentivi, rassicurazioni e, ove necessario, pressioni che gli stati mediatori più piccoli non possono prontamente mobilitare. Il loro coinvolgimento non deve necessariamente sostituire i mediatori esistenti, la cui credibilità e le cui relazioni rimangono indispensabili. Dovrebbe invece integrare i loro sforzi fornendo la leva necessaria per sostenere l’attuazione e rassicurare le parti che gli impegni saranno ricambiati.
La sfida per la prossima fase della diplomazia non è quindi semplicemente quella di ampliare la cerchia dei mediatori, ma di diversificarne la composizione. Mediatori regionali fidati potrebbero riuscire a portare Washington e Teheran al tavolo. Ma senza garanti in grado di sostenere l’attuazione e imporre costi in caso di mancato rispetto, qualsiasi nuovo accordo rischia di incontrare lo stesso destino del MoU di giugno: firmato con ottimismo, osservato brevemente e rapidamente annullato.
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