Il 27 settembre la Svizzera voterà se inserire nella sua Costituzione una definizione più rigorosa di neutralità. L’iniziativa impedirebbe alla Svizzera di cooperare con un’alleanza militare a meno che non sia sotto attacco militare o non sia in preparazione un attacco del genere, e le impedirebbe di imporre sanzioni a uno Stato belligerante a meno che tali sanzioni non siano imposte dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite (UNSC). I sondaggi suggeriscono che fallirà, con il 63% che intende respingerlo. Ma questo risultato dice meno della fede svizzera nella neutralità – che rimane schiacciante – che di quanto il voto e i dibattiti circostanti non colgano il vero problema: il voto chiede se limitare le sanzioni e le alleanze; la vera domanda è come la neutralità possa ancora garantire sicurezza e prosperità.
La neutralità caratterizza l’identità svizzera dal 1815, quando le potenze europee riconobbero la neutralità permanente della Svizzera dopo le guerre napoleoniche. È sopravvissuta a due guerre mondiali e alla Guerra Fredda partendo da una premessa fondamentale: tenere gli eserciti stranieri lontani dal territorio svizzero avrebbe tenuto la Svizzera fuori dalle guerre di altri paesi, mentre il commercio con tutte le parti avrebbe mantenuto la sua diversificata economia connessa ai mercati da cui dipende il suo benessere.
L’iniziativa di neutralità è nata dall’invasione dell’Ucraina da parte della Russia nel febbraio 2022. La Svizzera aveva già adottato le sanzioni dell’Unione Europea in precedenza, ma sanzionare specificamente la Russia – una grande potenza che la Svizzera aveva a lungo cercato di non inimicarsi – ha avuto un impatto più profondo. Ha reso più acuta una questione già sollevata in precedenti casi: se le misure economiche contro una potenza belligerante fossero compatibili con la neutralità. Il Partito popolare svizzero e Pro Schweiz, o Pro Suisse, hanno lanciato l’iniziativa per preservare il modello più severo che credevano avesse servito bene la Svizzera.
Un voto “sì” apporterebbe cambiamenti significativi, mentre un “no” significherebbe in gran parte la continuazione della neutralità flessibile e caso per caso praticata oggi dalla Svizzera. Un “sì” potrebbe costringere la Svizzera a revocare le sanzioni esistenti contro la Russia e le impedirebbe di aderire a future sanzioni promosse dall’UE o dagli Stati Uniti contro gli Stati belligeranti, a meno che tali sanzioni non siano imposte dal Consiglio di sicurezza delle Nazioni Unite. Limiterebbe inoltre la cooperazione bilaterale in ambito informatico, di difesa aerea e di esercizio congiunto con i suoi vicini (che sono membri della NATO) che la Svizzera ha ampliato dal 2022 – proprio il tipo di cooperazione di cui potrebbe aver bisogno di più man mano che il contesto di sicurezza europeo si deteriora. Ma qualunque sia il voto della Svizzera, le domande più difficili rimarranno, perché l’iniziativa risponde a una domanda del 2022 e il mondo è andato avanti in tre modi che non può affrontare.
Cosa è cambiato
Tre cose sono cambiate dal 2022: la natura della minaccia proveniente dalla Russia, l’affidabilità degli Stati Uniti come partner commerciale e le implicazioni strategiche del peso economico della Cina.
Il primo è la minaccia stessa. Per due secoli la neutralità svizzera è stata concepita principalmente per proteggere la propria sicurezza nel contesto di una guerra territoriale. La Svizzera, uno stato pesantemente armato sulle Alpi, rese l’invasione costosa e negò agli eserciti stranieri un percorso facile attraverso il territorio svizzero. Questo modello ha molto meno da dire riguardo a una nuova minaccia: una guerra europea che colpisce indirettamente ma in modo significativo la Svizzera.
La Strategia di politica di sicurezza 2026 della Svizzera avverte dell’emergere di una “finestra di vulnerabilità” in Europa intorno al 2028, man mano che la Russia ricostruirà la capacità militare mentre l’Europa si riarma. In un simile conflitto, la Svizzera potrebbe trovarsi di fronte a missili o droni che attraversano il suo spazio aereo senza sapere immediatamente chi li ha lanciati o dove sono diretti. La Svizzera è inoltre profondamente integrata nelle reti finanziarie, ferroviarie, elettriche e di dati europee. Un conflitto continentale lo raggiungerebbe quindi anche se nessun soldato straniero oltrepassasse il suo confine.
Dal 2022 è aumentata anche l’ostilità russa nei confronti della Svizzera. Nel 2024, le autorità svizzere hanno scoperto un presunto tentativo russo di ottenere materiale sensibile di carattere militare in Svizzera. Gli attacchi informatici hanno preso di mira anche i siti web del governo svizzero in occasione del vertice di pace in Ucraina di giugno. Entro il 2025, l’intelligence svizzera avvertiva che il Paese avrebbe dovuto affrontare crescenti rischi di spionaggio, sabotaggio e operazioni che coinvolgevano infrastrutture critiche, in particolare da parte della Russia. Che questa ostilità sia una ricompensa per le sanzioni della Svizzera o semplicemente rifletta il più ampio confronto della Russia con l’Europa, conta meno della conclusione pratica: la neutralità formale non garantisce la sicurezza, e la sicurezza non può essere ottenuta isolatamente.
Il secondo cambiamento riguarda la politica estera e commerciale degli Stati Uniti. Nel 2022 la Svizzera potrebbe ancora intrattenere rapporti relativamente stabili con i suoi principali partner commerciali. Adesso è più difficile. Nel 2025, Washington ha imposto dazi del 39% su molte esportazioni svizzere. Lo shock e l’incredulità permangono anche dopo che la tariffa è stata ridotta al 15% in seguito ai negoziati e ai grandi impegni di investimento svizzeri. L’episodio ha dimostrato che lo status neutrale non acquista alcuna buona volontà economica: la politica commerciale di Washington è guidata dai suoi interessi, non dalla neutralità della Svizzera. E se la neutralità non può proteggere la Svizzera dalle tariffe di un partner, neanche l’astensione dalle sanzioni la proteggerà. Per Berna la risposta pratica non dovrebbe quindi essere una più rigorosa neutralità ma una maggiore diversificazione economica.
Ciò rende la Cina più importante. Il commercio di beni tra la Svizzera e la Cina vale più di 50 miliardi di franchi svizzeri (60,4 miliardi di dollari) all’anno includendo l’oro, mentre il commercio con la Russia è stato di 4,7 miliardi di franchi nel 2021, l’ultimo anno intero prima dell’invasione, quando la Russia si classificava al 23° posto tra i partner commerciali della Svizzera. Berna e Pechino stanno inoltre approfondendo le loro relazioni di libero scambio, con negoziati su un accordo aggiornato concluso nell’agosto 2026 che renderebbe esente da dazi il 99,8% delle attuali esportazioni svizzere verso la Cina. Sanzionare la Cina in una futura crisi riguardante Taiwan imporrebbe quindi alla Svizzera costi completamente diversi da quelli delle sanzioni contro Mosca.
Ironicamente, entrambe le parti del dibattito sulla neutralità potrebbero alla fine giungere alla stessa conclusione: i sostenitori di una neutralità più rigorosa si opporrebbero a tali sanzioni per principio, i loro oppositori per motivi economici. Il punto è proprio questa convergenza. Se la risposta della Svizzera alla prossima crisi delle grandi potenze sarà la stessa, qualunque sia il voto del 27 settembre, non sarà la Costituzione il luogo in cui verrà presa la vera decisione. L’iniziativa regola ciò che fa la Svizzera: chi aderisce e chi sanziona. Le nuove minacce dipendono da ciò che gli altri fanno alla Svizzera, qualunque sia la sua posizione.
Il dibattito che la Svizzera dovrebbe avere
Tre domande sopravvivranno al voto. Il primo è quanto strettamente la Svizzera dovrebbe cooperare con i suoi vicini, compresi i membri della NATO, senza compromettere la credibilità della neutralità. La moderna difesa aerea dipende sempre più dalla condivisione di radar, intelligence e coordinamento transfrontaliero. L’adesione della Svizzera all’iniziativa europea Sky Shield nel 2024 ne è un esempio concreto. La Svizzera sostiene che tale cooperazione può avvenire in tempo di pace senza creare un’alleanza.
Tuttavia, più profonda diventa la cooperazione, più difficile sarà mantenere la distinzione agli occhi di un potenziale avversario. Una cooperazione troppo scarsa potrebbe rendere vulnerabile lo spazio aereo svizzero; troppo potrebbe far apparire la Svizzera funzionalmente allineata con la NATO. La neutralità non dipende solo dalle definizioni giuridiche, ma anche dal modo in cui gli altri Stati interpretano il comportamento svizzero.
La seconda domanda è se la Svizzera riuscirà a colmare il divario in termini di capacità militari abbastanza velocemente da garantire la credibilità della neutralità. La spesa per la difesa è scesa dall’1,4% del prodotto interno lordo (PIL) nel 1990 allo 0,7% entro il 2021 ed è destinata a raggiungere solo l’1% entro il 2032 – ancora quattro anni dopo l’avvertimento della Svizzera su una “finestra di vulnerabilità” intorno al 2028. Questo divario è importante: un Paese incapace di difendere il proprio territorio e il proprio spazio aereo diventa dipendente dai suoi vicini in una crisi, riducendo la libertà di azione che la neutralità dovrebbe preservare.
Né si tratta solo di una questione di difesa: le Convenzioni dell’Aja del 1907 obbligano uno Stato neutrale a impedire ai belligeranti di utilizzare il suo territorio, mentre la neutralità armata richiede che la Svizzera sia in grado di difendere quel territorio, quindi il divario di capacità è un problema di neutralità a sé stante. La vera deterrenza, non una formulazione costituzionale, è ciò che rende credibile la neutralità.
La terza domanda è: quanto costa schierarsi e quando. Il dibattito attuale spesso confonde i requisiti legali della neutralità armata con la moralità della politica estera: se la Svizzera possa condannare o sanzionare legalmente uno specifico aggressore si confonde con se abbia un obbligo morale di farlo in ogni caso, con troppo poca attenzione prestata a come le conseguenze differiscono in pace e in guerra. In tempo di pace, essere percepiti come parziali può indebolire la credibilità e il valore della Svizzera come mediatore: un costo significativo ma in definitiva gestibile. In tempo di guerra, le conseguenze potrebbero essere molto più gravi. Se un avversario considera la Svizzera effettivamente allineata con il suo nemico, il Paese potrebbe perdere gran parte della protezione pratica che la neutralità dovrebbe fornire pur essendo privo delle garanzie di un’alleanza formale. Ciò lo lascerebbe con il peggio di entrambi i mondi: trattato come allineato da un avversario, senza alleati obbligati a difenderlo.
L’esito del referendum rischia quindi di trasformare un problema strategico in uno giuridico. La Svizzera deve certamente decidere cosa significa neutralità nel 21° secolo. Ma le questioni decisive riguardano la deterrenza, la cooperazione in materia di difesa, la vulnerabilità economica e la credibilità, non semplicemente se le sanzioni e le alleanze debbano essere limitate nella costituzione.
La neutralità non è mai stata davvero un problema. Ciò che la Svizzera può ancora ottenere con esso è questo.
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